当前位置:首页
> 经济运行 > 经济形势分析
稳预期的减税降费助力中国经济行稳致远
市发改委   |   2019-05-07   |  

    

 

根据中国当前的经济形势,我国已经很明确地提出,要实施更大力度的减税降费。大家对减税降费的期待很高,但需要注意的是,如何正确看待减税降费与中央提出的“六稳”(稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资、稳预期)的内在联系。

对此,笔者认为这是一个理论问题,也是一个政策问题。积极财政政策的一个重要内容是减税降费,而如何通过减税降费来实现“六稳”,这与当前我国的经济走势紧密相关。近两年,我国的经济增速正在逐渐放缓,面对经济新的下行压力,如何去判断其成因,是实施减税降费政策的前提条件,也决定了减税降费的方式。

供需结构错位使经济面临下行压力

当前经济面临下行压力,有分析认为是周期性因素引起的,也有分析指出是阶段性的因素造成的。若是由于周期性因素引起,则可以从需求出发,按照传统的需求管理方式来解决;若主要是结构性因素引起,那么按照传统的方式可能很难真正解决问题,无法遏制经济下滑。

周期性的因素会在一定程度上引发经济下行,但笔者认为,从全球来看,尤其是根据我国的情况来判断,经济下行更主要的还是结构性原因,其具体表现为供需结构的错位,供给与需求总量不匹配,产能过剩。进一步延伸来看,还有供给结构和需求结构的不匹配。从产品结构来看,高附加值的产品占比低,而中低附加值的产品占比相对较高。从产业来看,新经济、新业态等新兴产业还在培育之中,传统产业目前依旧占据主要地位。

当前,整个经济的结构与我国现有的发展要求不吻合,比如现在提倡的绿色发展。过去粗放式发展给资源、环境都带来了诸多损害,要实现绿色发展就必须有新的经济结构来替代。

在经济结构转型的过程中也有很多积极的变化,如服务业的比重上升了,第三产业比重超过了第二产业。但需要强调的是,从竞争力的角度来说,并不取决于第二、三产业的比重,而是要看附加值的高低。只有附加值高的产业、产品占比提升,才能说产业结构更加合理,这是一个产业结构高级化的过程。若仅仅是第二、三产业的比重发生变化,并不能说明有更强的竞争力,目前对这点的理解上存在严重误区,以为把服务业的比重提升上去,结构就能得到优化。实际上优化与否,体现在竞争力上,而竞争力体现在产品的附加值上。这对制造业来说是如此,对服务业来说也是如此,因为服务业并不意味着都是高附加值,也有低附加值的服务业。所以“服务业的比重上升,产业结构就会更优化”这种说法不一定正确。当然,从资源和环境的角度来说,服务业比重的上升,使得产业轻化,资源的消耗和污染物的排放会减少,有利于绿色发展,有利于资源和环境保护。但产业的竞争力,还是需要通过高附加值来体现。

从这些来看,我国的产业结构,更大地说是经济结构,包括区域结构等,都面临着不合理的问题。结构不合理,体现在供给对需求的“响应机制”钝化、失灵,甚至存在缺失,故而总量过剩、供需结构错位,导致供需在微观层面、宏观层面都出现脱节。新经济、新业态、新模式都还在培育发展之中,建立新的供给响应机制还需要一个过程,社会供需脱节无法一下子解决。

目前经济结构正在转型,新兴产业还在发展之中,传统产业又不适应,在这种情况下经济增速自然就会慢下来,这是一个替换过程,这就是我们一再说的新旧动能转换。新旧动能的转换体现为结构性的增长和调整,并且是一种深度的调整,既有外部压力,也有内部重组。在这种情况下,全要素生产率就会下降,自然会出现经济增速放缓现象。

要化解经济下行压力,最根本在于供给和需求的结构实现匹配。因为对老百姓来说,需要的是质量更高、更绿色的产品和服务。而从目前来看,这类需求暂时不能完全满足的。在这种情况下,就出现了一些传统企业找不到市场,而有些需求却得不到满足。

从现在来看,要实现这种结构性的深度调整,主要还是依靠市场主体的活力,政府只能发挥有限的引导、助力作用。经济结构的深度调整和大转变,政府是无法去主导的,因为供给对需求的“响应”只能依靠市场,政府的信息是滞后的,无法替代市场试错的方式去实现供求耦合。当结构调整以及产业转型升级的要求来临时,市场主体应该积极主动地去转型、去升级,企业的转型升级决定了产业的转型升级,也决定了整个经济结构的转型升级。可以说,宏观的变化取决于微观的变化,微观的变化又取决于微观主体的活力。微观主体的活力越强,调整就会越快,经济就会触底甚至回升;微观主体活力越弱,调整就会越慢,经济下行延续的时间就会越长。

但是,在这种结构性转换的过程中,微观主体面对很大的不确定性,有各种风险。由于结构性转换,可能会出现原有市场消失的情况,企业找不到市场,研发创新的能力不足,加上现在环境成本、养老成本的上升,这些都是要由企业来承担的。同时,适龄劳动力减少,企业招不到合适的工人,一些传统产业的劳动力在流失,例如在制造业,大量的工人转移到了服务业,如外卖、快递等,这些行业里的年轻人越来越多。这种就业结构的变化也使原有的一些需要转型升级的企业,尤其是制造业,面临着成本上升的问题。此外,还有一些外部因素的影响,都会给企业带来成本的压力,给它们在对未来的预期上带来了很多的不确定性。其他一些因素,如民企退场论等舆论杂音也给企业带来了一些不确定性,这些都影响预期稳定。

稳预期的减税降费可以激发微观主体活力

中央提出“稳预期”,并将其放于“六稳”的最后,并不意味着最不重要,反而是最重要的。因为其他的稳投资、稳金融、稳外贸等,都依赖于稳预期,预期不稳,其他都稳不住。从当前来看,稳预期是最重要的。

我们当前面对的风险主要是结构性转型带来的,而这种结构性转型的动力蕴含于微观主体的活力之中。而问题是,微观主体的活力在这种大变局中又面临着各种各样的不确定性。在这种情况下,“稳预期”就变得尤为重要。所以从这点来看,减税降费应该是向着“稳预期”而来,偏离了这一点去谈减税降费就失去了精准性,它的作用就会大打折扣。

如果把减税降费看作是药,那么就要对症下药。同样的药可能有不同的吃法,同样是感冒可能还得分清楚是冷感冒还是热感冒。同样,经济面临下行,减税降费的财政政策到底应当怎么去实施也需要“对症下药”。这就对减税降费提出了更高的要求,不是只把税减了、把费降了就行,而是如何让减税降费真正地、有针对性地去解决当前的问题。

对财政政策的分析多是基于传统的宏观经济分析框架,对减税降费的认识也不由自主地延续了这个逻辑。传统的宏观经济分析框架主要是需求管理,将减税降费放在这个分析框架中,其目标就是扩大需求。

扩大需求对当前来说,显然也是需要的,但如果说仅仅是为满足扩大需求来减税降费是不够的。从我国的情况来看,减税降费可以归纳为三种类型:一是扩内需的减税降费,二是降成本的减税降费,三是稳预期的减税降费。这三种类型的减税降费都可以产生三种效应,即扩大内需、降低成本和稳定预期。但不同减税降费的操作方法,其效应的侧重面也是不一样的。

首先,扩内需的减税降费是最容易操作的。政府的税收收入少了,老百姓和企业的可支配收入就增加了,也就扩大了内需。这种方式没什么特别的要求。

其次,降成本的减税降费有一定的针对性。这种方式更多的是针对企业,在税种的选择上也要针对企业来考虑。由于企业也分为不同的产业,在设计减税降费时要考虑针对的产业类型,是普降还是结构性地降,这也是不一样的。

最后,稳预期的减税降费其操作难度是最大的。以前的减税降费只要减了就行,减了就意味着增加了可支配收入、扩大了内需、减轻了企业负担,这个目标比较好实现。但稳预期就不太一样,既要考虑短期预期,也要考虑长期预期,这就涉及减税降费的方式问题。

当前来看,预期的问题实际上也是风险的问题。对微观主体来讲,它们面临各种各样的风险,并且这些风险都是无法预先化解的,这就变成了预期不稳定。微观主体面临着各种各样的不确定性,在这种情况下就需要去改变这种状态,对冲一些不确定性因素。

实现“稳预期”的减税降费

过去减税要求不高,有减就行,所以在税基上的操作比较多,如税前扣除,对小微企业、高新技术企业在抵扣上的政策支持等。抵扣得多,减税就多。在税基上的减税,一定程度上降低了企业负担,扩大了内需。但现在通过税基来减税,很难起到引导预期的效果,因为在税基减税,透明度不高,政策容易碎片化,会有很多人不清楚如何享受减税政策,不利于整个社会心理的稳定,对企业来说操作成本也比较大,难以达到稳预期的目的。所以,现在要“稳预期”的减税降费就必须调整,从税基的减税降费转移到税率的减税降费上,从过去的“特惠式”改成“普惠式”。

在税率上的操作带来的影响是多方面的。首先,从社会心理层面来讲,冲击力比较大。以前税率不变,在税基做文章是减税;现在税基没变,而税率下降,实际上也是减税。从结果上来看,可能减少的税收差不多,但给社会心理带来的影响是不一样的。其原因就是将减税摆在了明处,大家能感受到税率的变化,“获得感”是不一样的。其次,减税透明度变高。现在的减税从过去做“包子”的方式改成做“比萨”的方式,将“馅”摆在明面上来,这样才能真正引导预期。最后,确定性更强。税基上的减税往往有时间期限,而税率上的减税一般是经过了法定的程序,短时间内不会再提上去,更容易形成长期预期。

从这一点来看,稳预期要与社会心理结合起来。所以减税不仅仅是减少收税就行,也不是说在政策上做点规定就可以,这不是单方面的行为,一定要考虑整个受众的心理影响,而这种心理作用往往会影响预期。

当然,这样税率式的减税同时也能实现减轻企业负担、降成本,增加纳税人可支配收入等。所以,稳预期的减税势必也会产生扩内需、降成本的效应。仅按照传统的方式来扩内需、降成本的减税,不一定会起到稳预期的作用。所以,从当前更需要稳预期的角度来考虑,从税基式的减税转向税率式减税是正确的选择。

此外,还有从特惠式减税转向普惠式减税。普惠式减税相比针对部分行业、企业的减税更能有效引导预期。

在降费方面,行政性收费方面下降空间已经不大,很多省已经实现了零收费,现在所说的降费更多的是指社保缴费。与减税的思路一样,社保缴费也应当是从降低费率上来操作,而不是临时性、阶段性地去调整费基,更不能以放松征缴要求的方式来减轻企业负担。

从费率方面看,我国社保缴费的费率整体偏高。但实际上,很多企业都在逃费,没有按政策要求上缴,所以导致总体缴费水平偏低。当前的社保缴费调整由税务部门负责,而税务部门的征缴能力相对较强,征缴能力的提升也为费率的下降创造了条件,因此,费率便有了进一步降低的空间。

政策与改革有机结合形成整体的预期引导效应

税率和费率的下降并不是一件简单的事,它需要考虑整个税制与产业结构的关联性,以及社保给付的标准、年度的增长率以及整个社保体制、中央与地方的事权和支出责任等,需要对这些因素进行综合考虑、整体设计,这样才能真正完善税制和社会保险制度,既能减轻企业负担,又能有效引导预期,还能实现平衡。

要完善制度,就需要改革。这里的改革并不是指局部的修修补补、某个方面的调整,这难以真正解决稳预期的问题。如税收制度的完善,需要从整体出发,逐步实现整体性的重构。当前减税,就结合了税制改革,而不仅仅是将其作为一项短期政策来发布实施,从完善税制的角度去考虑减税政策,这样既把税负降下来,实现短期政策目标,同时税制也得到改善,使税制简化,透明度更高。税率下降了,税基更宽,意味着更多人的平均负担就能减轻。

通过税收制度的完善、征管能力的提升,微观主体可以更好地来规划未来,明确预期,这样才能从整体环境的优化上更好地去促进微观主体预期的稳定。对微观主体而言,预期利润对其在未来一段时间的投资和研发都将产生重要影响。微观主体的预期决定了他的行为趋向,如果未来有很多不确定因素,预期不稳定,那么对企业来说就会举棋不定,投资、研发、创新就会减少,经济活力就会下降。在这种情况下,整个经济就不会内生出转型升级的动力。稳定预期需要综合施策,协同推动。

从这点考虑,减税降费要结合政策、税收制度、征管制度、社保制度、征缴制度等来综合考量,形成整体解决方案。只有这样,才能有利于形成对减税降费政策的正确预期,防止市场产生认识偏差和误解,以为“减税降费永远在路上”,年年都会有减税降费的“大礼包”。因此,减税降费作为政策与改革有机结合起来,形成一揽子方案,这样更有助于稳定预期,避免使企业对政策形成依赖、弱化内生动力。

 

(作者:刘尚希为中国财政科学研究院院长。)

来源:清华金融评论   2019-04-30  

 



Produced By 大汉网络 大汉版通发布系统